Sobre as Privatizações do século passado
 
Luiz Borges
 Vice-presidente da APA-FAPES/BNDES; nos anos 90, gerente do Gabinete da Presidência de Apoio ao Programa Nacional de Desestatização (PND)
 

1. Este texto deve ser entendido como uma contribuição decorrente de recente seminário realizado pela AFBNDES sobre Privatizações, sem maiores pretensões que recuperar discussões antigas desconhecidas por muitos técnicos novos do banco. O termo privatização acabou sendo usado no lugar de desestatização, que seria o afastamento do Estado de funções exercidas anteriormente. Compreende principalmente o estudo de formas de intervenção estatal no domínio da produção de bens e da prestação de serviços. Inclui um enorme espectro que vai da escolha intencional de seus fornecedores (como a indução do conteúdo nacional) até a transferência de ativos públicos a entes privados (que também é um espectro que vai da venda de bens inservíveisàtransferência de ativos necessários a uma prestação de serviços essenciais). 

No meio do espectro estão a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista (do domínio do Direito Público ao Privado, em uma visão jurídica de todo o processo), concessões e permissões, Parceria Público-Privada e financiamento público através de Project Finance. Tratar tudo isso com o mesmo viés é uma forma pouco própria, pois perde-se o foco de que são instrumentos neutros de atuação do Estado, que deixam de ser neutros quando definidos por orientações de governos, que gerem o Estado em determinado tempo e lugar. 

2. Historicamente e de uma forma geral, o Império e a Primeira República foram liberais no domínio econômico. Procuravam regular, mas deixavam para a iniciativa privada, estrangeira ou doméstica, a iniciativa da produção de bens e de serviços, mesmo em setores como a infraestrutura (a logística e a geração de energia são bons exemplos). O regime da Revolução de 30, o Estado Novo e o pós-guerra eram bem mais intervencionistas, seguindo exemplos internacionais de planificação ou de planejamento com forte nacionalismo. Os regimes militares eram autoritários na política, mas desenvolvimentistas. Especialmente com os PNDs havia uma visão de orientação da economia para escapar do subdesenvolvimento, sob tutela do Estado. Era comum, para evitar desemprego, que empresas falidas passassem ao controle do Estado, sem muita preocupação com geração de distorções e cartórios, bem como de inovação tecnológica. A produção nacional era defendida com taxação na fronteira e um gigantesco controle de preços, independente da eficiência. A geração de tecnologia nova era percebida como um ponto fraco do modelo, levando ao sistema do terço na petroquímica, com joint ventures com estrangeiros. Lembro que o escopo deste texto não permite desejáveis análises mais aprofundadas, incluindo comparações internacionais. 

3. Nesse contexto, o BNDES, que tinha recursos derivados de confisco fiscal e de pagamento de seus empréstimos, atuava com práticas como exigência de controle direto e indireto nacional de brasileiros até a pessoa física para seus financiados. O foco na infraestrutura foi ampliado para bens de capital e insumos básicos, depois alargado conforme necessidades de governo. As concessionárias de serviços públicos tinham sido transformadas em empresas estatais privadas e recebiam capital de empréstimo com garantia do Tesouro (federal, estadual ou municipal). Muitas empresas e bancos de desenvolvimento regionais ou estaduais foram capturados por grupos políticos de apoio ao governo local ou nacional. Nesses, o investimento muitas vezes era feito sem preocupação com o pagamento dos credores, que se valiam na fiança governamental. Quando o Estado nacional quebrou, em 1982, esse modelo mostrou seus limites. Noinício da década de 1980 as empresas privadas começaram a apresentar lucros não operacionais crescentes e o Estado demonstrava incapacidade de investir. Essas empresas estatais por aquisição deixaram de receber empréstimos da banca privada e passaram a ser financiadas por bancos públicos, ainda descuidadas de sua solvência. Esses títulos de dívida passaram a ser conhecidos como moeda podre. Títulosválidos e reconhecidos pelo BACEN, de devedores insolventes. Os bancos públicos, incluindo o BNDES, foram chamados a financiar essas concessionárias e as empresas consideradas importantes pelo governo. Quando havia quebra elas eram transferidas aos credores pela transformação de empréstimos em capital. 

No início da Nova República, o BNDES tinha 40 empresas sob seu controle, fora inúmeras participações com diferentes graus de comprometimento, e seus técnicos disputavam a indicação para suas diretorias ou conselhos, o que permitia aumentos de remuneração em um tempo de salários comprimidos. Um percentual expressivo da carteira era representado por moedas podres, como debêntures da Siderbrás. Boa parte das operações com as estatais eram saneamentos financeiros e rolagem de dívidas, que se sabia não seriam pagas. No caso da energia chegou-se a constatar venda de energia elétrica para intensivos de energia a preços abaixo dos custos variáveis. O preço das passagens das empresas de transporte fluvial custava menos que o sabonete oferecido ali. Subsídios são válidos, mas devem ser reconhecidos pelos contribuintes. Os navios do Lloyd Brasileiro não podiam deixar águas nacionais, pois eram arrestados em portos estrangeiros por dívidas não contabilizadas. O Lloyd chegou a ser oferecido por R$ 1,00 e ainda assim não teve comprador, pois foi considerado caro pela inconsistência de seu balanço. 

4.A desestatização começou no governo Figueiredo, teve sua versão do governo José Sarney, foi lastreada por lei aprovada no Congresso Nacional no governo Collor, implementada no governo Itamar e então continuada com o governo FHC. O BNDES teve seu papel em todas elas. As privatizações, propriamente ditas, iniciadas nos anos 80 e anunciadas ainda pelo ministro Helio Beltrão, buscavam reduzir endividamento, obrigações de aporte de capital para empresas não essenciais (como lingerie feminina) e foram um grande fracasso, pois contrariavam interesses tanto dos políticos, interessados em seus feudos, como dos agentes de Estado capturados pelas vantagens do exercício do controle. Havia naturalmente pessoas de bem que visavam o interesse público e compreendiam essas vendas, mas foram suplantadas nos ministérios ou secretarias estaduais. O único órgão que cumpriu suas metas de vendas, por entender a situação como credor, que precisava de devedores com patrocinadores solventes, foi o BNDES.Esse processo foi dirigido pelos técnicos da BNDESPAR, que tinham mais experiência em avaliação de empresas, e seguiu as regras dispersas anteriores à Lei 8.666/93 (Licitações e Contratos),totalmente inadequadas para a complexidade da venda pública de empresas caídas sob o controle do Estado. A concessionária do Trenzinho do Corcovado foi um bom exemplo do que foi vendido e de seu tamanho. As avaliações de oportunidade da venda eram definidas pela Administração do BNDES e levavam em consideração não só o valor a ser arrecadado (fluxo de caixa descontado), mas também a solvência do grupo que assumia as dívidas com o Sistema BNDESe sua capacitação administrativa e tecnológica para a sobrevivência do empreendimento. Outro ponto importante era a transferência de compromissos de aporte de capital previstos. O sucesso isolado do BNDES nessas vendas foi determinante para sua escolha como gestor do Programa Nacional de Desestatização no início do governo Collor. 

5. Para técnicos desenvolvimentistas assumirem essa tarefa é preciso entender uma profunda discussão que lhe foi anterior. A seletividade necessária para um banco sem fontes perenes e pertencente a um Estado quebrado,levou a profundas discussões sobre a forma de atuar. Consolidou-se o conceito de eficiência para a economia como um todo, terminando com a defesa cega de controle ou localização doméstica dos projetos a serem apoiados, ou seja, os projetos precisavam ser viáveis sem proteção tarifária para serem apoiados. A percepção de que concessionárias de serviços públicos valem pelo seu fluxo de caixa e não por seus ativos, não precisando pertencer ao Estado. A execução das garantias reais das financiadas só recuperam cerca de 20% dos valores emprestados, pela demora processual e perda de valor dos ativos parados. Isso levou a um novo conceito, chamado de Project Finance, que vinha sendo usado pelas agências multilaterais para apoiar concessionárias privadas por todo o mundo. Com o risco político elevado, a concentração de financiamentos a empresas estatais sem garantia (que não o Tesouro) comprometia a própria sobrevivência do BNDES. Foi preciso conseguir uma legislação que proibisse empréstimos ao Estado ou a suas empresas (que nunca pagavam). A falta dessa proteção fez com que governadores da Nova República passassem a usar seus bancos estaduais como instrumento político eleitoral, levando mais de vinte deles à insolvência e a sua liquidação. Dar valor de mercado aos títulos denominados como moedas podres tornou-se uma necessidade estratégica. A Administração do Banco proibiu que seus técnicos fossem remunerados pela cessão a empresas subsidiarias, pois na época não havia regras claras de responsabilização pessoal de administradores. Isso fez desaparecer uma das resistências mais fortes para a sua venda. 

6. Quando a lei de criação do Programa Nacional de Desestatização colocou o BNDES como gestor, foi preciso um ano de preparação para sua implementação no Banco. O PND exigia a definição das empresas a serem vendidas por decreto presidencial, embasado em estudos de um Comitê ou Conselho (CND) à semelhança do que tinha sido feito no Reino Unido. Foi criada no Banco uma unidade para servir de secretaria do CND, como o BACEN serve de secretaria ao CMN. Uma comissão especial de licitação deveria escolher dois consórcios para realizar a due diligence para uma proposta de preço mínimo. Uma delas seria ainda responsável por proposta de modelagem de venda uma das tarefas mais críticas do programa. A decisão final seria da CND. Para aceitar empresas participantes da licitação, oBanco teve que constituir outra comissão para cadastrar os interessados.Paralelamente a uma avaliação, o Banco destacava um grupo de acompanhamento para analisar possíveis inconsistências no trabalho das consultorias. Uma terceira comissão deveria analisar os aspectos cadastrais das licitantes e apontar possíveis impedimentos.A montagem dos leilões e sua liquidação financeira seria feita por outras pessoas da instituição.O acompanhamento dos procedimentos de transferência das ações e o acompanhamento dos covenants de cada venda eram de responsabilidade de outro grupo, como a venda futura de participaçõesminoritárias mantidas sob controle púbico para maximizar os ganhos para o Tesouro. No total, cerca de quinhentos técnicos e executivos doBNDES estavam envolvidos de alguma forma com as tarefas do PND. Essa decisão de fazer duas avaliações, muito criticada na época, mostrou-se crucial na defesa das incontáveis ações judiciais movidas contra o PND, pois os arguentes deveriam provar o erro em dois processos independentes. Além da ética com que foi conduzido, esse foi um diferencial importante entre os processos de privatização conduzidos no Brasil e em outros países com processos contemporâneos. A oposição ao governo FHC lançou mão de todos os meios para paralisar o PND, até a denúncia pessoal dos técnicos do BNDES para a Polícia Federal por dilapidação do patrimônio público. A defesa era feita pela prova de seguimento do devido processo legal. Em gestões federais futuras dessa mesma oposição, os partícipes dessas tarefas foram perseguidos. 

7.As primeiras empresas vendidas foram a Celma de motores aeronáuticos (antiga oficina da Panair do Brasil, em Petrópolis) e a Usiminas, joia da coroa, que deu credibilidade ao programa. A Escelsa é a distribuidora de energia do estado do Espírito Santo e foi vendida pelo Tesouro Federal, juntamente com participações minoritárias do Tesouro Estadual, por um governo do PDT, brizolista. A desestatização, prevista na Lei 8031, de 12.04.1990, com gestão do BNDES, engloba (a lei não foi revogada) desde a concessão autossustentada (financiada por Project Finance pelo BNDES), passando pela concessão sem autossustentação (Parceria Público-Privada), até a venda de ativos (privatização propriamente dita) sejam físicos, participações minoritárias ou majoritárias. A Vale foi um caso especial. Foi muito criticada sua inclusão no PND, mas os críticos mostraram não entender como se faz ,a avaliação de empresas implantada com a legislação do PND, pois em momento algum comenta sobre todas as ações que foram movidas sem sucesso contra a privatização da empresa, questionando a decisão política ou o preço. Também não há qualquer comentário sobre todos os participantes internacionais (japoneses compradores de minério, concorrentes estrangeiros ou a Votorantim) terem achado o preço alto demais e não terem feito ofertas no leilão. Isso mostra que avaliação de empresas não é para amadores. Ao misturar valores de venda e valores de hoje, vemos a necessidade urgente de explicar que não se pode fazer avaliações de empresas dessa forma, pois há parâmetros técnicos, além dos argumentos legais e infralegais. No caso da Vale, a polêmica foi maior pois o controle foi adquirido por “apenas”R$3,2 milhões (o valor do cheque), questionando-se o valor da venda. Não se teve o cuidado de ler os editais, entender o mecanismo de avaliação e o de modelagem de venda com seus covenants, ou teriam citado a goldenshare. Mas os críticos estão tão seguros da maracutaia que nem julgam necessário estudar as limitações introduzidas ao poder de gestão. Também não se teve o trabalho, admito que extenso, de analisar as ações judiciais propostas contra o PND como um todo, mas contra esse caso em particular. Talvez tenham julgado desnecessário estudar o mundo real. Estudos de 2006 mostram a evolução dos lucros livres do ranking de subsidiária do Estado, dos impostos, dos empregos (11 mil funcionários em 1997; em 2006 havia 44 mil empregados diretos e 93 mil indiretos), culminando com a participação do Estado (direta e indiretamente, através dos Fundos de Pensões das Estatais) no capital da empresa, demonstrando que a Vale continua paraestatal. O controle, pelo Estado brasileiro, foi bem demonstrado na destituição do presidente Agnelli, pelo então presidente da República. Seu destino não foi o da Petrobras, servindo de pasto a um propinoduto e mesmo no desastre da Samarco, continua com tratamento diferencial. 

8. Mereceriam mais estudos os casos clássicos: a CSN (privatizada pelo governo Itamar, que foi paga também com moedas podres e financiamentos do BNDES (buscando a solvência de seus créditos). A ideia de moedas podres soa como fonte de maracutaia pelo BNDES. Os títulos assim chamados são legais e legítimos, podre era o emitente, o Tesouro Nacional, que não os pagava. Um dos objetivos de seu uso era justamente torná-los confiáveis para que o Tesouro pudesse voltar ao mercado de captação. A valorização ao valor de face durante o processo permitiu que os emitentes voltassem a captar no mercado. Aliás, o uso da expressão "moedas podres" é uma das invenções mais brilhantes do maketing político, pois inverte o significado e torna suspeito o processo que as utiliza. O governo tucano paulista de Mário Covas (Fepasa) e o fluminense de Marcello Alencar (Banerj) tornaram as suas empresas estaduais operacionais para a venda, demitindo empregados e saneando suas contas. As tarifas públicas de telefonia subiram na pós-privatização (o que talvez já seja uma explicação por que o Grupo Telebrás de concessionárias quebrou). Houve privatizações estaduais bem e malsucedidas. O BNDES deu consultoria a esses processos no Brasil (venda de hotéis em estâncias hidrominerais) e no exterior (nos países de língua portuguesa). Outra crítica comum vem com uma comparação entre o nosso modelo de venda de ações e o modelo britânico, elogiando o adotado pela Sra. Margareth Thatcher como mais democrático, desconhecendo conceitos como a existência ou não (na época) de mercado de capitais confiáveis para a pulverização das participações acionárias. Não se apresenta nenhuma informação sobre o papel da governança corporativa nos modelos anglo-saxão e no nosso. Também se omite ou desconhece a venda subsidiada feita no Brasil diretamente aos empregadose ex-empregados. As adequações para a venda, assumidas como ônus político, são vistas como bondades com dinheiro público, quando são condição de venda. Sem isso as referidas empresas teriam que ser fechadas, o que não é explicado. A demissão de empregados do inchaço de currais políticos permitiu o aumento da lucratividade e operacionalidade das empresas (objeto de mais de uma obra publicada sobre o tema). Também não há informação sobre o serviço de telecomunicação ter melhorado ou piorado.A operações de concessões no Sistema Elétrico Brasileiro e nas bandas A e B também não parecem ser importantes para os críticos. Talvez porque o se prestem a muitas críticas. 

9.A universalização e viabilização da telecomunicação nacional, foi um argumento válido para mostrar o sucesso do setor e a sua ausência serve  para a crítica ao saneamento.A critica a privatização do setor diante da quebra da Oi, parece-me fora de contexto, pois a escolha dessa campeã nacional foi gestada também em governos petistas. O Estado pagou R$ 21 bilhões para preparar o Sistema Telebrás para a privatização e depois o vendeu por R$ 22 bilhões. Lembro que, mesmo com esse investimento prévio, o Sistema Telebrás estava falido, defasado e com um dos piores serviços da América Latina, como, aliás, qualquer um que viveu aqueles tempos pode lembrar. Havia também exigências de novos projetos aos novos controladores para as empresas privatizadas terem acesso aos empréstimos do BNDES, necessários aos enormes investimentos pelos quais passavam a ser responsáveis. Nem tudo foi sucesso. Todos os participantes daquele mercado sofreram as consequências de sua volatilidade. O estado da arte do setor, hoje, mostra que o que importa é a nanotecnologia e os softwares embarcados. Alguns críticos apontam o dedo acusador para o fato de metade dos R$ 8 bilhões, exigidos como entrada na aquisição das empresas do Grupo Telebrás, ter sido aportada pelo BNDES. Não se menciona que, antes das licitações, foi criado um programa do BNDES para financiar grupos de controle nacional (examinando até pessoa física) de modo a poderem competir com os empréstimos obtidos pelos licitantes estrangeiros. Qualquer ganhador habilitado poderia aderir ao programa. Chegamos, então, à esquizofrenia total, pois, se há venda a estrangeiros, o Estado é entreguista, mas se dá condições diferenciadas e prévias aos nacionais, é corrupto, pois lhes facilita a compra. Os críticos surpreendem-se com o ágio de 1% no leilão da Tele Norte Leste (TNL) e suspeitam de algo obscuro. Poderia ter sido zero, pois mais ninguém (que já não tivesse proibições regulatórias) interessou-se pela empresa nas condições em que se encontrava. Agora, tudo aquilo que foi negociado sob sufoco é apresentado como favorecimento. Há uma farta bibliografia sobre o tema leilão da Telebrás, mas esse é outra das fontes que alguns críticos não viram necessidade de pesquisar. 

10.Mas a cereja do bolo das críticas foram os empréstimos do BNDES. Quem adquiria uma estatal imediatamente se habilitava a contratar financiamentos oficiais com juros abaixo dos patamares da SELIC. Os críticos jamais esclarecem que o BNDES foi proibido de financiar o setor público diante da sua inadimplência geral nos anos 1980, a não ser com autorização do Senado Federal. Não se esclarece que a privatização permitiu a capacidade de endividamento do setor de infraestrutura para a realização de novos investimentos; um dos objetivos do PND. Também se não fala que o financiamento da infraestrutura sempre foi uma das ações básicas do BNDES. Os críticos não compreendem o papel de supplierscreditor do Banco via Finame e usado recentemente em Mariel. Uma tentativa canhestra de simplificação de algo complexo, a meu juízo. Não se tem uma palavra sobre a inócua CPMI no Congresso Nacional durante o governo FHC, nem sobre as sete toneladas de documentos que lhe foram enviadas pelo BNDES.
 

É uma pena que os críticos não tenham buscado nenhum das centenas de técnicos envolvidos no PND para ouvi-los também. Considerando o espectro existente, teria encontrado pessoas que teriam simpatia por suas convicções e que, com ética, poderiam auxiliar em sua pesquisa. Sem falar nas fitas dos “grampos do BNDES”, já tão estudados por quem se dedica ao tema e a parte menos original da discussão. Precisa ser parte nessa discussão dos processos de privatização a participação de fundos de pensão de estatais, esclarecimentos didáticos sobre o uso de offshores, laranjas e lavagem de dinheiro de supostas propinas de privatizações.Desestatizar e, especificamente, privatizar, não são panaceia, mas merecem conhecimento de quem se propõe a estudar, especialmente por quem trabalha no BNDES.
 
 
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