OPINIÃO

VERSÃO COMPLETA DO ARTIGO PUBLICADO NA EDIÇÃO IMPRESSA DO VÍNCULO
O que eu seria se não me fosse?

Paulo Faveret Filho (*)

O que o BNDES faz que um banco comercial não faria se tivesse o FAT? Essa é uma das perguntas-chave para definir qualquer estratégia de longo prazo para o BNDES.  Um dos elementos cruciais para o sucesso contínuo do BNDES desde sua criação foi a capacidade de entender e responder às tendências econômicas do país e do mundo. Tal sintonia com as mudanças explica a flexibilidade do Banco, que sempre buscou  escapar de conceitos ultrapassados pela dinâmica da realidade econômica e social.

Dentro dessa compreensão e atuação no ambiente que o cerca, ganha peso crescente a relação com o sistema financeiro. Durante as décadas iniciais de funcionamento, era quase auto-evidente que o Banco complementava o sistema privado, até pela atrofia deste em sua dimensão de longo prazo. Quando a aposta no subsistema de bancos estaduais de desenvolvimento mostrou-se inviável, o sempre pragmático BNDES aumentou seu relacionamento com os bancos comerciais, privados e públicos. Os resultados foram palpáveis em termos de número de operações e de clientes atendidos, especialmente nos últimos anos. 

A convivência cada vez mais íntima com os agentes financeiros gera reações contraditórias no BNDES. Alguns se preocupam com um possível questionamento sobre o diferencial agregado pelo Banco. Ser a “tesouraria do FAT” aumenta nossa vulnerabilidade política? Outros destacam o papel de pulverização das operações e do risco que os agentes representam. Ser, ao mesmo tempo, banco de segunda linha e emprestador direto é um traço característico do Banco e representa um dos seus pontos fortes. 

A recente expansão do mercado creditício e de capitais no Brasil parece estar colocando o BNDES diante de um desafio novo, qualitativamente diferente da situação vivida até cinco, dez anos atrás. Avaliar a profundidade das mudanças no mundo das finanças é um elemento essencial para o reposicionamento estratégico do BNDES. Se, como tudo parece indicar, estivermos diante de transformações duradouras, onde a densidade e a profundidade do sistema financeiro aumentaram sensivelmente, então mais uma vez o BNDES deveria rever sua atuação, para manter o alinhamento com as demandas mais urgentes da sociedade brasileira. 

Toda mudança drástica suscita reações emocionais, porém cabe a nós – operadores do desenvolvimento – buscar os pontos de contato com o projeto nacional. O BNDES viveu seus melhores momentos quando soube utilizar a razão para analisar cada etapa do desenvolvimento e teve a coragem de romper com o que já não atendia ao interesse nacional. O momento atual requer doses muito altas de racionalidade e coragem. Racionalidade para determinar com precisão onde estamos, quais são nossos pontos fortes e fracos, quais são as linhas de ação que mais condizem com as demandas da sociedade. Coragem para tomar as decisões que se impuserem a partir dessa análise. Antes de tudo, coragem para se colocar a questão inicial: qual é meu papel nesta nova etapa do desenvolvimento brasileiro?  Todas organizações longevas bem-sucedidas fazem esse questionamento permanentemente. 

A pergunta sobre a finalidade do BNDES deve ser feita todo dia. Tal exercício se mostrará muito difícil ao princípio, pois teremos que afastar algumas meias-verdades que dizemos para nós mesmos. Toda mudança começa pelo doloroso autoconhecimento, pelo confronto com a realidade, pelo abandono das máscaras que de tão usadas aderiram ao próprio rosto. É necessário repensar práticas que se consolidaram por anos de repetição de comportamentos, com poucos questionamentos sobre “quem sou eu”, “onde estou”, “para onde vou”. 

O esforço de reinvenção da organização deve começar pela investigação de algumas dimensões críticas para um banco de desenvolvimento. Destaco quatro nesse artigo: conhecimento, efetividade, transparência e adicionalidade. 

Durante décadas o BNDES foi considerado o principal repositório de conhecimento setorial da economia brasileira. A interação permanente com as empresas e a profundidade da análise de projetos nos davam uma posição singular. A ampliação do número de setores atendidos, o crescente papel dos agentes financeiros e a sofisticação de outras organizações – academia, consultorias e bancos de investimento – corroeram a posição de liderança de que o Banco desfrutava. 

Como reação a esse novo contexto, foram criadas as gerências setoriais em 1993. Responsáveis pela sistematização do conhecimento setorial, elas foram importantes no diálogo do Banco com a sociedade e com o mercado. No entanto, nunca foram alvo de ações específicas para fomentar a qualidade de sua produção, nem foram inseridas de maneira orgânica nos processos de trabalho. Extintas em 2003 e recriadas ao longo de 2005, permanecem "desenquadradas" no processo de trabalho, eventualmente inseridas de acordo com o perfil do executivo de cada área. Além disso, muitas Gesets hoje fazem análise de projeto. Isto não é um problema em si, uma vez que sua força nasce da proximidade com as operações e do tipo de conhecimento engajado que daí decorre. Outro aspecto é o do atendimento à carga de trabalho em momentos de pico. Entretanto “despir um santo para vestir outro” não parece ser a solução. A função de análise setorial deveria garantir a qualidade e produtividade das equipes de análise e não suprir de recursos o velho processo de confecção de relatórios. A inquietação com o objeto de trabalho, típica de quem trabalha com conhecimento, parece não encontrar espaço nos procedimentos operacionais da análise de projetos. Será isso um indicador da baixa importância atribuída pelo Banco ao conhecimento?

Qual é o papel que o Banco desempenha no debate das grandes questões nacionais? Houve um momento em que o BNDES tinha uma visão própria sobre as alternativas de desenvolvimento, como na época dos famosos cenários de desenvolvimento ao final dos anos 80. Mais adiante, o Banco tinha inserção central no debate sobre privatização, regulação, reformas econômicas. O debate interno arrefeceu e o que hoje se produz ainda está no campo da análise, sem avançar em proposições.  

Se a nova fase do capitalismo mundial está baseada na economia do conhecimento, temos aí sérias indicações de que o Banco está despreparado internamente para tamanho desafio. 

Efetividade é um conceito-chave para o futuro do banco. Para além de contabilizar o número e o valor das operações, há urgência na avaliação dos resultados das operações. Determinar se as metas do projeto foram alcançadas e avaliar causas de eventuais divergências é o primeiro passo. Mais importante é investigar os impactos causados pela ação do Banco para determinar se ela foi efetiva ou não, se contribuiu e em que extensão para o desenvolvimento do país. Essa é uma abordagem que vem sendo aplicada nos bancos multilaterais e nas agências internacionais de ajuda ao desenvolvimento. Não é simples, envolve importantes desafios técnicos, mas é essencial. Um banco de desenvolvimento deve ser avaliado por sua capacidade de... desenvolver um país ou uma região. Houve um momento em que o volume de operações parecia indicador suficiente. Hoje talvez seja arriscado dizer que emprestar R$ 100 bilhões é necessariamente mais efetivo do emprestar R$ 50 bilhões. 

O que acontece com um município pobre onde o BNDES financia um grande projeto agroindustrial? Como ficam a renda per capita e sua distribuição? Quais são os impactos ambientais e sobre a saúde da população? Qual é o resultado líquido? Eis perguntas que um banco privado não se coloca e que devem ser centrais para um banco de desenvolvimento. 

A avaliação de impactos tem que ser parte orgânica do processo de trabalho do Banco. O resultado das avaliações deve servir de parâmetro para a redefinição da abordagem de novos projetos e questões. Não se trata apenas de construir "respostas" para críticos do Banco, à esquerda e à direita, mas de aprimorar continuamente o processo de trabalho por meio da avaliação de resultados. É necessário instituir um mecanismo permanente de aprimoramento da organização e de sua atuação que olhe as operações do Banco no contexto amplo do desenvolvimento econômico e social do País. 

Fato novo nos últimos anos é a cobrança expressa da sociedade organizada. A constituição da "Plataforma BNDES" por entidades como IBASE, MST e CUT, entre outras, é uma novidade histórica que veio para ficar. A transparência é uma exigência do mundo das grandes corporações e da sociedade brasileira, especialmente porque o Banco se vale de recursos de origem fiscal. Nesse ponto temos muito que avançar. Não seria o caso de aplicar ao Banco os mesmos critérios do Novo Mercado que ele exige de seus clientes em operações de mercado de capitais? O nível de prestação de contas requerido pelo Novo Mercado traz consigo procedimentos que ajudarão a organizar processos de trabalho críticos para o Banco. Nesse aspecto, haveria grande sinergia entre essa decisão, a criação da AGR e a implementação do Agir, entre outras iniciativas. 

Desconsiderar as reivindicações por mais transparência traz sérios riscos de imagem. Os recentes questionamentos na imprensa vindos do MST sobre produção de etanol e celulose trazem não só prejuízos à reputação do Banco como causam problemas objetivos para as operações. O diálogo ordenado com tais grupos poderia minimizar efeitos indesejados de contestações não-respondidas. Também poderiam contribuir para aprimorar o desenho das operações com o objetivo de aumentar sua efetividade. 

A quarta dimensão – adicionalidade – remete à preocupação inicial do artigo: "o que o BNDES faz que um banco comercial não faria se tivesse acesso direto ao FAT"? Dito de outra maneira, onde está a especificidade do BNDES? Onde ele de fato adiciona valor? Qual é sua contribuição para além de ter acesso privilegiado a uma fonte de recursos de origem fiscal, cujos custos e prazos são melhores do que os de mercado? 

A incorporação das dimensões de conhecimento, efetividade e transparência na operação do BNDES induz aumento da adicionalidade, elemento essencial para legitimar socialmente sua existência. No entanto, a adicionalidade não é apenas uma resultante dos três vetores. Possui condicionantes próprios, diretamente relacionados à complementaridade com o sistema financeiro. O Banco deve buscar realizar operações nas quais sua intervenção viabiliza investimentos que não se realizariam apenas por mecanismos de mercado. A existência de fortes externalidades é um dos guias para a decisão. Sempre que os benefícios sociais forem significativamente diferentes dos privados, haverá espaço para a intervenção. Tomar parte de operações que ajudem na construção e institucionalização de mercados é fundamental. Freqüentemente, tais operações irão requerer forte base de conhecimento associada a mecanismos financeiros elaborados. 

É preciso atualizar a missão do Banco tendo em vista as mudanças do ambiente econômico. Se o mercado financeiro é mais profundo e amplo do que antes, se os bancos comerciais e investidores conseguem realizar operações de prazos cada vez maiores com os clientes de grande porte e boa classificação de risco, qual é a adicionalidade do BNDES nesse tipo de operação? A resposta a esta pergunta pode incluir gradações, mas certamente indicará a necessidade de rever as prioridades do Banco. A inclusão das dimensões de adicionalidade e efetividade no processo de seleção de projetos poderá também contribuir para definir os critérios de priorização de operações e alocação de incentivos. 

Seguir realizando operações de grande porte com empresas que acessam o mercado mundial só se justifica se o Banco adicionar algo novo. Alegar que dispomos de recursos de custo mais baixo e prazo mais longo do que fontes de mercado parece hoje uma resposta insatisfatória. É possível argumentar que o principal efeito de grandes volumes de empréstimos em TJLP é aumentar a rentabilidade do acionista por meio da redução do custo médio ponderado de capital. Em vários casos os investimentos seriam realizados mesmo sem os recursos FAT em TJLP. Será o BNDES capaz de induzir maiores externalidades – ambientais e sociais, por exemplo – do que as fontes de mercado? Nesse caso, sim, a operação se justifica, embora provavelmente em volumes inferiores aos que temos realizado ultimamente. 

Da conjugação das quatro dimensões propostas poderá emergir um novo paradigma de atuação para o BNDES. Um paradigma onde o desembolso não é uma meta em si, mas um veículo para estruturar operações que adicionem conhecimento para a sociedade brasileira, que sejam efetivas em termos de desenvolvimento e que sejam realizadas de maneira transparente. Esta abordagem poderá ajudar a manter a relevância do Banco e legitimar sua existência perante a sociedade.
(*) Economista do BNDES.
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